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廣州國土房管局分拆 并入規劃局權力更大?

 

廣州國土房管局分拆 并入規劃局權力更大?

 

摘要:業內人士認為,關鍵是看監督機制如何對權力進行約束。

 

 

根據官方發布的消息,廣州市國土房管局將被分拆為國土資源房屋管理兩部分,前者與規劃局一同組并廣州市國土資源和規劃委員會,后者與建委組并廣州市住房和城鄉建設委員會。從1992年國土局和房管局合署辦公,到2001年合并礦產資源職能并正名為國土資源和房屋管理局,再到如今分拆重組,22年歷史的廣州市國土房管局最終雨打風吹去。

已經落馬的市國土房市管局原局長李俊夫曾被詬病為集國土房管、三舊改造、住房保障、土發中心四權合一的末代國土局長,然而,這次廣州城建系統的權力重構會使職能部門的權力減少嗎?南都記者采訪多名業內人士都表示,國土、規劃合并權力很大,關鍵是看監督機制如何對權力進行約束。

計委時代

1977年之前的廣州城建,建設城市的主要職能來自兩個部門:一是廣州市計劃委員會(下文簡稱計委”),二是廣州市城市建設委員會,此外,房屋管理部門可以溯源至解放前,早期叫廣州市地政局,后來叫廣州市房地產管理局。

廣州市規劃局前局長、廣州市規委會委員施紅平在城建系統工作至今已超過40年,他說,那個年代,計委是市政府第一大委,那時的計劃委員會管理范圍連財政、經濟、城建什么都包括,管計劃、管項目、管三大材料的指標,水泥鋼材木材都是國家控制的,那時你有錢也不行,給城市多少,都要計劃分配,因為是計劃經濟

施紅平說,到了1977年,廣州市規劃局成立,職能主要是從早期城建委剝離出來,主要由原來的規劃處和勘測處組成。官方的表述則是,當時的規劃局內設政治處、辦公室、計劃財務科、規劃設計科、建筑管理科、用地管理科

上世紀80年代中期,隨著《土地法》的出臺和國家土地局的成立,各地的國土局也如雨后春筍般涌現。

廣州市當時不是很贊成的,因為本來建設的過程是規劃局在前,房管局在后,已經解決了問題,土地局插進來,土地和這兩個局的關系怎么處理,當時也有爭議。施紅平回憶當時成立國土局的情形。

伴隨著城鎮化和經濟發展,各地對土地的需求也越來越大,廣州最終也在1986年成立了國土局。但當時國土局的管轄權主要在四縣,老八區(東山、海珠、荔灣、越秀、白云、黃埔、天河、芳村)的規劃土地管理權限仍然是規劃局來管。

1988-1989年,為了加強對各區城市規劃的管理,廣州市城市規劃局對機關內設機構作了調整,設置7個處室,并成立了8個區規劃分局作為派出機構。

國土規劃和城市規劃到底誰當老大,誰服從誰,乃至到后來兩種規劃因各類打架導致規劃項目難以落地等各種難題出現,其實早在彼時國土局成立時,就已埋下伏筆。有觀察人士認為,土規和城規打架,不是成立國土局引起的,而是規劃法、土地法陸續出臺實施之后,從中央下來的兩套標準引起的,繼而由于分屬兩部門執行而加劇兩規的割裂且更難調和。

國土入城

原來城市之外的土地,包括城市里城中村的土地,都由國土局管,而國土局在和房管局合并之前,是隸屬在市農委下管理的,上世紀90年代曾在廣州國土系統工作過的房地產行業資深人士黎文江說,國土局成立之初,一直都是管農村的土地規劃,城市的土地規劃由規劃局來管。

總的來說,上世紀80年代中到90年代初,國土局負責對郊縣(包括番禺、從化、增城、花都等)行使廣州市的一級土地審批權,而城市土地的審批權則在規劃局。

1992年,國土局和房管局的合并則改變了這種城鄉割裂的管理模式,而城鄉土地管理不統一、市區農村部分的土地管理工作薄弱也是這次機構改革的重要原因,這與90年代廣州城鎮化大步邁進的時代背景不無相關,比如當時仍是一片農田的珠江新城亟待開發。

這次的改革方案有兩大動作,一是將規劃局辦理建設用地審批劃撥的職能調入國土局,國土局可以統一管理全市(即包括八區和四縣)的土地資源。二是將國土局和房管局實行一套人馬、兩塊牌子的合署辦公(仍然用兩個圖章)。值得一提的是,在這次改革中還提出要迅速成立廣州市土地開發中心作為市區土地開發的專門性、服務性機構

當時的媒體如此描述這次國土、房管、規劃的職能重構———有利于房屋建成之后,房屋產權證和土地使用權證的統一發放,避免由于兩證不一所帶來的矛盾,方便市民辦理登記,有利于房地產權屬轉讓和抵押工作的開展,有利于促進房地產市場發展。

至此,國土房管局雛形已定。

這次變革讓規劃的權力更加專一,與此同時,土地法規定原來由規劃局行使的權力也移交了給國土局。上世紀90年代的廣州,一方面是房地產遍地開花;另一方面則是城市規劃存在一定程度的缺位。

施紅平回憶,在上世紀90年代初主政者的規劃要松綁、權力要下放的決策下,各區規劃管理實行以區政府行政領導為主、市規劃局業務指導的關系,到了1996年市規劃局才恢復了對各區規劃業務的領導關系。

權力變遷

有在國土房管系統工作多年的人士說,1992年國土局和房管局合署辦公之后的行政架構,與目前的國土房管局基本架構差異不大,但隨著城市發展和擴張,部分機構級別有所提升、人員更多、職能更加精細化

這名人士舉例說,原來科級的測繪所,上調為目前正處級的廣州市房地產測繪院;原來科級的交易所和登記所調為正處級的廣州房地產交易登記中心,原來科級的廣州市房屋安全鑒定管理所調為副處級。

此外,也有個別管理機構的調整,比如廣州市住房公積金管理中心。上世紀90年代末,國務院出臺條例規定各地的住房公積金管理中心需是直屬人民政府的獨立事業單位,廣州住房公積金管理中心便從國土房管局的房改辦獨立出來,變為廣州市政府直管的事業單位,其級別也從原來的處級調為副局級,編制人數從成立之初的5人上升為現在的179(包括外聘人員在內更超過500)

而國土房管局之所以長成今天的樣子,主要源自2001年的一次調整——這次調整將原來廣州國土局、廣州房地產管理局一個機構、兩塊牌子、合署辦公改名為廣州市國土資源和房屋管理局,除了易名外,這次改革還將礦產資源管理辦公室的職能劃入國土房管局。

主要就是原來國土局、房管局兩個圖章變成一個圖章了,礦產資源也合并進來,親歷這次調整的一名局內人士回憶。

根據彼時的改革方案,這次劃入國土房管局的職能還包括:原由市建設委員會暫時承擔的住宅小區(含居住小區、住宅組團)物業管理的行政管理職能;原由市建設委員會承擔的房屋白蟻防治的行政管理職能;原市計劃委員會承擔的組織編制國土規劃的行政管理職能。而劃出的職能則是:將住房制度改革、住宅建設職能委托給市房改辦、住建辦承擔。

 

 

 

一分為二

根據官方發布的消息,在最新一輪的機構調整中,現廣州國土房管局將被分拆為國土資源房屋管理兩部分,前者與規劃局一同組并廣州市國土資源和規劃委員會,后者與建委組并廣州市住房和城鄉建設委員會

這對廣州城建系統的權力架構意味著什么?業內幾乎異口同聲點出其中利弊———利是:行政審批減少,行政效率更高;弊則是:權力集中,如何監管考驗主政者。畢竟,剛剛落馬而曾集四權合一的國土房管局原局長李俊夫也被詬病權力過大,與此同時,權力大的另一個代名詞是責任大

對于這次國土規劃的合并重構,有國土系統的觀察人士認為,這至少有三方面的好處:一是,提高了行政效率,以前選址意見書和預審意見書分在規劃國土兩個部門,現在跑一個部門就能搞定;二是,對于促進三規合一的落實大有好處,他舉例說,城市規劃要建一個醫院,但是土地規劃顯示的是農用地而非建設用地,由于兩個規劃打架,土地規劃落實不了城市規劃,合并之后會大大減少這種項目落不了地的問題了,畢竟在一個部門;三是,節約集約用地,大大提升了城市土地的價值,全局統籌布局土地規劃讓土地價值最大化

而對住房和建委的合并,也理順了住房+建設的職能垂直對應國家住建部和省住建廳的上級部門管理關系。業內也認為合并將有利于房地產行業雙頭管理變單獨管理,徹底避免一出現責任事故就踢皮球的可能。

多名市建委工作人員表示,國土房管局的房地產行業管理職能本來就是上世紀90年代機構改革時期從市建委劃出去的,這次合并相當于又回到原點。按以前的劃分方法,原國土房管局負責全市的房地產行業調控,主要對房地產的交易和銷售環節,而市建委則負責對開發商的資質、所建住宅的質量、配套的公建設施進行監督,同時還協調盤活歷史遺留問題造成的爛尾樓。這實際上相當于同一個房地產市場,卻由國土房管局和市建委兩個職能部門分別監管,分別監管容易造成碰到問題出現推諉和踢皮球的現象。

該人士舉例說,廣州已經建成的眾多樓宇玻璃幕墻的安全問題,盡管此前頻頻發生樓宇玻璃幕墻墜落傷人的事故,但是追起責任來,建委說已經建成的樓宇該由國土房管局管,而國土房管局則認為工程質量問題應該由市建委管,最后由市政府出面重新厘清責任,才于兩年前將玻璃幕墻安全監管制定的相關職責給了市建委。此外,黎文江也認為,重組建委和房管的職能,將利于職能部門對開發商進行統一管理,也利于開發商辦理各種手續。

局部重組

這次隨著國土房管局被拆分的還有現與之合署辦公的住房保障辦,這個有141(9個處室和1個事業單位)的機構最終呈現何種架構,有待三定方案的最終出臺才可知。

住房保障辦其實是從原來的房改辦住建辦合并而來的,其一把手一直以來都由國土房管局一把手兼任,是正局級單位。

上世紀80年代以來,房改辦住建辦的職能互相協調,前者負責單位的房改工作,后者負責早期同德圍等區域的解困房建設工作。有國土系統的人士清晰記得,19991231之前的房改末班車大潮中,國土房管局最后半個月辦公大樓可謂24小時燈火通明,隨時都有單位來跑手續,與批地、拆遷等手續有關的處室都有員工帶上折疊床,分批24小時輪班,直到那年1231日晚上12點,國土局的鐵閘才緩緩拉上。

值得關注的是,新一輪的機構調整將組建市的住房工程代建局,而且是市政府管理的事業單位。有業內觀察人士分析,住房工程代建局可能將現在住房保障辦工程建設部分的職能納入其中,因為根據此前官方消息,駐市的住房保障辦公室,包括市的住房保障改革辦公室的行政管理職責劃入市住房和城鄉建設委員會,但住房保障辦的非行政管理職責何去何從并未發布。

事實上,這次李俊夫案與住房保障辦有牽連,其中有負責保障辦工程處室的處長因涉嫌受賄犯罪已被檢察機關立案偵查,住房保障辦若最終拆分是否與李俊夫案關聯?該人士分析,目前的住房保障辦是建管合一的,既有監督的行政管理職能,也有作為官辦開發商的具體建設實施職能。現在機構重組如將住房保障工程的行政管理和建設拆分成不同的部門管理,有利于切割運動員裁判員合體的角色。

另有城建系統的人士認為,建委下轄的重點辦或與保障辦負責工程部分的職能進行合并,一個單位沒必要有兩個工程隊,該人士說,市重點辦與保障辦的建設功能進行資源整合,合并為廣州市代建局也是可能的。不過,前述業內觀察人士并不認同這個觀點,他認為管房屋和管大型市政基礎設施建設在技術要求等方面并不相同,未必容易合一。

誰并誰 有意味

國土規劃合并不是新鮮事,早在1987年,天津就在全國范圍內首度試水合并國土和規劃的職能,當時廣州也提出過要合并這兩個部門的想法。

好處就是土地的管理使用一定要符合城市的發展規劃,突出城市規劃的導控性,當時廣州市面臨改革開放以后城市化大發展,我們當然希望國土規劃合并,就不僅是把目光放到原來八個區的二三百平方公里上打轉轉,而是真正按照中心城市的規劃構思,向外圍合理布局發展,形成組團式網絡型的生態城市格局。這首先要控制土地,有的土地要有序預征,我們還希望引進市場經濟的機制,譬如土地拍賣制度,規劃法定化,即城市規劃藍圖等,但很可惜,當時不贊成國土規劃合并,很大的原因是怕權力過于集中,施紅平回憶彼時的境況,天津之后,沈陽、上海、深圳、武漢都陸續設立了規劃國土合一管理的模式,這種模式有利于城市快速城市化擴張的需要,有利規劃導控效能保障

而縱觀現狀,全國各大城市在城建部門的權力架構中采取了不同的模式:北京是國土、住房+建設、規劃,上海是國土+規劃、建設+交通、住房、深圳是國土+規劃、建設+住房、天津是國土+住房、建設、規劃

在上述大城市中,各城選擇了國土、規劃、住房、建設不同的排列組合模式,國土作為單列部門的城市不多,大多以國土+規劃國土+住房的模式合并成一個職能部門。此外,規劃單列為獨立職能部門的城市不少,建設+住房組合成一個職能部門的城市也普遍。

而且,不少城市其實都有過不同模式重新拆分又合并的經歷,其中值得一提的是深圳和天津。深圳2001年是規劃+國土2004年是國土+住房2009年又回到國土+規劃。而全國首個規劃+國土的城市天津,2005年之后機構就進行調整,目前是國土+住房的模式。

除此之外,即便在相同組合的城市,有些職能的交叉也不盡相同,比如,深圳的規劃國土委把房地產市場管理權力握在手里,住房建設局在房屋管理這塊的職能主要是管保障房,而廣州則把住房建設管理和房地產市場調控的職能劃入住房建設委。

城建系統各類職能進行不同的排列組合有何意味?在廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師馬向明看來,市場化程度高的城市會傾向選擇國土規劃合并,以解決兩規打架的問題,他說,規劃國土這兩個職能部門合并至少有2個好處:一是對統籌整合資源進行城市戰略性、全局性發展有利;二是減少內耗,大大提高行政效率。

城建系統變遷

1949年:市地政局成立,1951年更名為廣州市房地產管理局

1950年:市政建設計劃委員會成立

1953年:市城市建設委員會成立,其后多次更名

1977年:市城市規劃局成立(從原來的城市建設委員會剝離出來)

1986年:市城鄉建設委員會成立

1986年:市國土局成立

1992年:市國土房地產管理局、市土地管理局合署辦公(一套人馬、兩塊牌子)

2001年:市國土房地產管理局、市土地管理局更名為市國土資源和房屋管理局,礦產資源等職能并入該局

(文章摘自《南方都市報》,采寫:南都記者 張艷芬 魏凱 周昌)

 

 

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